 |
 |
| Prispeval ŽIGA STUPICA |
|
Pred letom dni je ob uveljavitvi novega Zakona o financiranju občin (ZFO-1) prišlo do poznanega konflikta med Mestno občino Ljubljana in Vlado Republike Slovenije. V nadaljevanju so Mestna občina Ljubljana, Občina Trzin, Občina Log – Dragomer in Občina Šempeter – Vrtojba vložile zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti nekaterih določil. Ustavno sodišče pa je, ker je nova ureditev financiranja občin predlagateljicam povzročila znižanje višine lastnih sredstev za financiranje primerne porabe glede na prej veljavno ureditev, zahtevo sprejelo v obravnavo. Predlagateljice so v postopku za oceno ustavnosti z zahtevo izpostavljale več ustavnopravnih vprašanj. Izpodbijale so 8., 11., 12., 13., 14., 21., 23. in 24. člen ZFO-1, iz vsebine zahteve pa je izhajalo, da so izpodbijale tudi 38. člen ZFO-1. Z odločbo opr. št. U-I-24/07-66 z dne 4. 10. 2007 je Ustavno sodišče odločilo, da so v neskladju z Ustavo 8., 11., 14., 23. in 38. člen ZFO-1, da pa 12., 13., 21. in 24. člen ZFO-1 niso v neskladju z Ustavo. Ureditev financiranja občin je celovit in uravnotežen sistem, morebitna razveljavitev posameznih določb pa bi pomenila, da sistem financiranja občin ne bi deloval. Poleg tega gre za zahtevna vprašanja financiranja celotne javne porabe. Zato je Ustavno sodišče odločalo z ugotovitvijo neskladja z Ustavo in določilo, da mora Državni zbor v enoletnem roku po objavi odločbe v Uradnem listu RS odpraviti to neskladje. Mestna občina Ljubljana je posebej očitala izpodbijanemu sistemu, da nima določb, ki bi točno opredeljevale obseg financiranja oziroma sofinanciranja države pri izvajanju nalog glavnega mesta. Zaradi zmanjšanja sredstev za financiranje primerne porabe naj bi bilo poseženo tudi v položaj glavnega mesta. Navedenega očitka Ustavno sodišče ni presojalo, saj se ni nanašal na izpodbijani ZFO-1. Nanašal se je na Zakon o glavnem mestu, ki pa ga predlagateljica ni izpodbijala. Odstopljeni viri ne morejo šteti med lastne vire – očitek utemeljen Viri financiranja primerne porabe občin so tudi prihodki iz dohodnine in drugih davkov. Le-ti so prihodek državnega proračuna, in sicer za posamezno proračunsko leto v višini skupne primerne porabe občin. Ti proračunski prihodki se štejejo za lastne vire občine, neodvisno od tega, koliko teh sredstev izvira z območja posamezne občine. Določitev oziroma opredelitev obsega primerne porabe (z zakonom določenih nalog občin) pa je dolžnost in pravica države. Vendar zakonska ureditev njenega financiranja države ne sme postaviti v dominanten (prevladujoč) položaj nasproti občinam. Po prejšnjem sistemu je imela država pri financiranju občin aktivno vlogo. Večina občin ni ustvarjala in zagotavljala zadostnih lastnih virov, nezmožnost samofinanciranja pa povzroča tudi obstoječa teritorialna razdrobljenost občin. Omenjena aktivna vloga države je po mnenju Ustavnega sodišča tudi pri določanju ustreznejšega obsega sredstev za financiranje primerne porabe razumna, vendar morajo predvideni ukrepi države ostati v ustavno dopustnih mejah. Glede slednjega je Ustavno sodišče zavzelo stališče, da je občina za uresničevanje lokalne samouprave predvsem odgovorna sama – na temelju prizadevanj lastnega prebivalstva in gospodarstva. Zato je zagotavljanje finančne izravnave s strani države lahko omejeno oziroma pogojevano. Predvsem je treba upoštevati finančno moč posamezne občine, dejansko (udejanjeni prihodki) in tudi potencialno (neudejanjeni prihodki). Njena potencialna moč so posamezne neuvedene, a možne dajatve. V tej zvezi je država dolžna zagotavljati dodatna sredstva predvsem slabše gospodarsko razvitim občinam, ki ne morejo ustvarjati zadostnih sredstev. Glede na navedeno morajo biti lastni viri občin z občino v neposrednem razmerju. ZFO-1 bi moral določiti občino kot upravičenko neposredno na posameznem viru, npr. pri davku, česar ZFO-1 ne vsebuje. Zgolj ureditev financiranja po odstopljenih virih pa povzroča odvisnost občine od države. Zaradi slednjega je 8. člen ZFO-1 v neskladju z ustavnima načeloma funkcionalne samostojnosti občin in finančne avtonomije občin.
Razpolaganje s presežki občine – očitek utemeljen
Navedba predlagateljic, da bi moral zakonodajalec upoštevati različen prispevek prebivalcev posameznih občin, sama po sebi ni zadostovala za utemeljitev neustavnosti. Glede na ustavno načelo socialne države in načelo enakosti je treba vsem prebivalcem, ne glede na to, v kateri občini prebivajo, zagotoviti dobrine, ki pomenijo njihove ustavne in zakonske pravice in jih izvajajo občine. V ta namen mora zakonodajalec uporabiti ukrepe, ki korigirajo objektivne razlike med občinami. Tudi pri finančno-materialni sestavini lokalne samouprave gre za uresničevanje ustavnega načela solidarnosti do razvojno šibkejših občin. Zato zakonsko urejanje prerazporejanja lastnih sredstev občin med posameznimi občinami v primeru presežkov lastnih virov nad izračunano primerno porabo ne pomeni protiustavnega posega v avtonomijo občin. Vendar je potrebno pri lastnih virih občin zagotoviti neposredno povezavo med občino in virom. Ker pa lahko država, če ugotovi presežek nad izračunano primerno porabo, neomejeno razpolaga tudi s sredstvi, zbranimi iz naslova zmanjšanih odstopljenih virov, je 14. člen ZFO-1 v neskladju z ustavnim načelom finančne avtonomije občin.
Način izračuna primerne porabe – očitek neutemeljen
Pobudnice so očitale uveljavljenem sistemu, da način izračuna primerne porabe po formuli iz ZFO-1 ne upošteva v zadostni meri lastnosti in potreb posameznih lokalnih skupnosti. Vendar tega niso utemeljile podrobneje, zato Ustavno sodišče s tega vidika očitkov ni moglo preizkusiti. Nadalje so novemu sistemu očitale spornost, ker naj bi zmanjšal višino lastnih sredstev za financiranje primerne porabe v primerjavi s prejšnjim sistemom, še posebej pri mestnih občinah, ki so prej imele poseben (višji) koeficient za izračun primerne porabe. Vendar okoliščina, da so nekatere občine po novem sistemu upravičene do nižjega zneska kot v prejšnjem sistemu, sama po sebi še ne pomeni protiustavnega posega v finančno avtonomijo lokalnih skupnosti ter nezmožnosti za izvrševanje lokalne samouprave. Sporno bi lahko to bilo šele, če bi se po novem zmanjševalo obseg lastnih virov za financiranje primerne porabe v tolikšni meri, da bi morale manjkajoča sredstva za izvajanje svojih ustavnih in zakonskih nalog po novem nadomestiti s sredstvi finančne izravnave iz državnega proračuna. Takšnega zmanjšanja sredstev pa predlagateljice niso izkazale. Ustava ne daje podlage za trditev, da bi morala sredstva za financiranje primerne porabe sama po sebi zagotavljati tudi financiranje razvojnih projektov občin, ki dvigujejo raven kakovosti življenja prebivalcev posamezne občine. Sistem mora zagotoviti dovolj lastnih davčnih virov in s tem podlago za dolgoročen razvoj posamezne občine. Očitek, da izpodbijana ureditev zaradi zmanjšanja lastnih sredstev za financiranje primerne porabe protiustavno posega v sredstva za njihov razvoj, je bil zato neutemeljen. Posredno je bil tudi očitek, da ureditev krni izvrševanje lokalne samouprave, neutemeljen. Zato 12. in 13. člen ZFO-1 nista v neskladju s 138. členom (nezmožnost za izvrševanje lokalne samouprave) in 142. členom (finančna avtonomija lokalnih skupnosti) Ustave.
Določanje nalog občin in metodologije z uredbo Vlade – očitek utemeljen
Po izpodbijani ureditvi je določeno, da se za ugotovitev primernega obsega sredstev za financiranje nalog občin upoštevajo stroški financiranja nalog, ki jih morajo občine opravljati na podlagi svojih pristojnosti, določeni z zakoni za posamezna področja. Nadalje je odločeno, da Vlada RS z uredbo podrobneje določi navedene naloge občin ter metodologijo za izračun povprečnine. Temu so predlagateljice glede na ustavno načelo pravne države očitale nejasnost in nedoločenost pravnih norm ter tudi kršitev ustavnega načela legalitete. Uredba je po svoji naravi podzakonski predpis, ki ga izda vlada za izvrševanje zakonov in drugih predpisov. V vsebinskem smislu ne sme določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj zakonskih okvirov; slednji morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi. Pri določanju metodologije za izračun povprečnine ter pri podrobnejši določitvi nalog občin gre za dopolnjevanje zakonske norme. To dopolnjevanje še ni samo po sebi protiustavno. Vendar izpodbijana ureditev določa zgolj posamezna področja v pristojnosti občin, glede katerih se bodo naloge in stroški njihovega financiranja upoštevali pri ugotavljanju primernega obsega sredstev za financiranje primerne porabe, pri tem teh nalog vsebinsko določneje ne opredeli. S slednjim pa izpodbijana ureditev uredbi ne daje zadostne, jasne in vsebinske zakonske podlage za določitev nalog, katerih stroški se upoštevajo, ter določitev metodologije za izračun povprečnine. Zato je člen 11/I. ZFO-1 neskladen z ustavnim načelom legalitete. Financiranje občin tudi zagotavlja občinam finančno avtonomijo, ki je temeljni predpogoj njihove samoupravnosti. Odsotnost določitve načina sodelovanja občine pri sprejemanju navedene uredbe iz člena 11/II. ZFO-1 lahko privede do izvotlitve pravice do sodelovanja občin ali njihovih reprezentativnih združenj. V tem je izpodbijana ureditev neskladna z ustavnim načelom lokalne samouprave in s pravico lokalnih skupnosti do uresničevanja lokalne samouprave.
Oteževanje postopnega prehoda na nov sistem – očitek utemeljen
V nekajletnem prehodnem obdobju so med viri za izračun glavarine vključeni tudi nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju: NUSZ) in davčni prihodki občin (davek na dediščine in darila, davki na dobitke od klasičnih iger na srečo, davki na promet nepremičnin in upravne takse občinskih uprav). V prehodnem obdobju je določeno obvezno sofinanciranje nalog s področja primerne porabe. Zaradi takšne vključitve drugih neposrednih lastnih virov občin dobijo občine v prehodnem obdobju iz naslova virov, ki naj bi služili za namen financiranja primerne porabe (dohodnina), manj sredstev, kot po koncu prehodnega obdobja. Pri tem je najvišji delež določen v začetku prehodnega obdobja. Po koncu prehodnega obdobja naj bi bili dohodnina in drugi davki, ki so neposreden vir državnega proračuna, (kot odstopljeni viri) edini vir, namenjen financiranju primerne porabe občin; vse druge neposredne lastne vire pa bi občine porabile za naloge, ki so jih določile same. šele po koncu prehodnega obdobja se bo z nižjim odstotkom deleža lastnih prihodkov občin, ki se namenjajo za financiranje primerne porabe v prehodnem obdobju petih let, povečal delež odstopljenih prihodkov državnega proračuna za financiranje primerne porabe. Sicer pa pomenijo, glede na višino pobranega NUSZ ter drugih davčnih prihodkov v letih pred uveljavitvijo ZFO-1, ta sredstva tudi sama pomemben delež sredstev občinskih proračunov. Nadalje občine sprejemajo svoje razvojne cilje in usmeritve na podlagi planiranja ter pričakovanih razpoložljivih sredstev, do katerih so upravičene na podlagi veljavne zakonodaje. Po ustaljeni ustavnopravni presoji morajo biti redni viri financiranja javne porabe definirani v času priprave in sprejemanja državnega in občinskih proračunov in morajo ostati nespremenjeni v obdobju, za katerega je proračun sprejet. Zakonodajalec bi moral v primerih, ko nenadna sistemska sprememba povzroči občini večje zmanjševanje lastnih virov, ki so jih naslovniki upravičeno pričakovali na podlagi prej veljavnega sistema (ter temu prilagodili dolgoročnejše usmeritve), pri določitvi prehodnega obdobja upoštevati tudi predpostavko dolgoročneje načrtovanih projektov, ki so se začeli izvajati pred spremembo veljavne zakonodaje. Ker zakonodajalec navedenega ni upošteval, je prekomerno posegel v lastne vire občin in s tem v neskladju z ustavnim načelom zaupanja v pravo posegel v njihov pravni položaj. Zato je 38. člen v neskladju z Ustavo.
Neurejenost kriterijev in meril glede sredstev za financiranje investicij – očitek neutemeljen
Izpodbijana ureditev daje podlago za pridobivanje sredstev za sofinanciranje investicij v lokalno javno infrastrukturo in investicij posebnega pomena za zadovoljevanje skupnih potreb in interesov prebivalcev občine, ki so uvrščene v načrte razvojnih programov občinskih proračunov. Vsebuje tudi kriterije za določitev indeksa razvojne ogroženosti občine in za prednostno obravnavanje občin z višjim indeksom ogroženosti pri določanju obsega sredstev v zvezi z investicijami na razvojno ogroženih območjih. Predlagateljice so izpodbijani ureditvi očitale, da ne ureja meril za določanje sredstev za sofinanciranje investicij v občinah. Vendar niso utemeljile posebej, v čem naj bi bila nedoločenost. Ureditev po 21. in 24. členu ZFO-1 pa iz razlogov, kot so jih navajale, ni v neskladju z Ustavo.
Nevsebovanost kriterijev in meril glede financiranja investicij in drugih namenov – očitek utemeljen
V izpodbijani ureditvi merila za dodeljevanje sredstev za sofinanciranje investicij določi s pravilniki minister, pristojen za lokalno samoupravo, ter ministri, pristojni za posamezna področja. S pravilniki posamezni ministri določijo kriterije, podrobneje določijo namene porabe sredstev, upravičene stroške in pogoje za pridobitev sredstev. Predlagateljice so pri tem očitale, da zakon ne vsebuje kriterijev ter meril pri dodeljevanju sredstev za financiranje investicij oziroma dodeljevanju sredstev za druge namene (regionalne spodbude, spodbude ministrov na področju dela idr.). Pri ureditvi, ki se nanaša na javne dajatve, poleg tega pa se dotika še vprašanja razmerij med državo in občino na področju financiranja, je zahteva po jasnih in določenih normah posebnega pomena. Zato je ureditev, ki občinam v razmerju do države glede vprašanj, ki se nanašajo na njihovo financiranje, ne zagotavlja jasnega pravnega položaja, v neskladju z ustavnim načelom pravne države. Izvršilni upravni organi nimajo pravice izdajati splošnih norm brez vsebinske podlage v zakonu. Kriteriji za dodeljevanje sredstev sofinanciranja investicij tako ne morejo biti prepuščeni zgolj izvršni veji oblasti brez podlage v zakonu. Glede navedenega je zakonodajalec, to je Državni zbor, opustil določitev zakonske podlage za delo izvršilne oblasti, zato je 23. člen ZFO-1 v neskladju z Ustavo. Zaključek: S to ustavno odločbo so bila podrobno obravnavana nekatera aktualna vprašanja ureditve sistema financiranja občin v okviru financiranja celotne javne porabe. Odgovori na ta vprašanja pa niso vselej enoznačni. (Prispevek zaključen 22. 12. 2007). Avtor: Ž. Stupica (c) Vse pravice pridržane. |
